Gemeenten zijn al sinds 1987 verantwoordelijk voor het leerlingenvervoer. Ze bepalen niet alleen hoe het vervoer wordt georganiseerd en gefinancierd, maar krijgen ook ruimte om zelf te bepalen wanneer ouders aanspraak kunnen maken op ondersteuning.

Bijna veertig jaar later lijken gemeentelijke verordeningen echter nog altijd opvallend veel op elkaar. Dat is op zichzelf goed te verklaren, want de VNG-modelverordening bood gemeenten een praktisch en juridisch houvast voor een complexe voorziening. Een die voor een kwetsbare groep dagelijks beschikbaar moet zijn. Waarom zou je het wiel opnieuw uitvinden als er een model ligt dat werkt?

Toch zit daar een interessante paradox.

De wetgever decentraliseerde het leerlingenvervoer in 1987 juist om gemeenten ruimte te geven voor eigen beleid. Maar in de praktijk is die ruimte lange tijd maar beperkt zichtbaar geweest. Nu gemeenten het leerlingenvervoer steeds vaker vanuit een bredere blik op het sociaal domein bekijken, komt daarom een oude vraag opnieuw op tafel: hoeveel beleidsvrijheid hebben gemeenten eigenlijk?

Wat decentraliseerde de wetgever in 1987?

Om die vraag te beantwoorden, moeten we terug naar de oorsprong van de decentralisatie. In 1987 werd de verantwoordelijkheid voor het leerlingenvervoer bij gemeenten gelegd. Dat was meer dan een bestuurlijke en financiële verschuiving. De wetgever wilde gemeenten ook zelf laten bepalen hoe zij de aanspraken van ouders vormgeven.

De gemeenteraad moest een verordening vaststellen die voorzag in vergoeding van de noodzakelijk te achten vervoerskosten en ervoor zorgt dat leerlingen op een passende wijze naar school kunnen gaan. Daarbij stelde de wet uiteraard grenzen. Gemeenten moesten bijvoorbeeld rekening houden met de dichtstbijzijnde toegankelijke school en met de vrijheid van schoolkeuze. Ook bood de wet mogelijkheden om bepaalde aanspraken onder voorwaarden te begrenzen.

Maar binnen die kaders was er nadrukkelijk ruimte voor lokaal beleid. De regering verwoordde dat destijds helder:

“De aanspraken op leerlingenvervoer worden door de raad bepaald.”

Dat uitgangspunt is belangrijk. Want wanneer we vandaag naar het leerlingenvervoer kijken, is het gemakkelijk om te denken dat de huidige systematiek rechtstreeks en onvermijdelijk uit de wet voortvloeit. Maar dat is niet helemaal het geval.

Hoe een model de praktijk ging bepalen

De grote uniformiteit tussen gemeenten is voor een belangrijk deel te verklaren door de VNG-modelverordening. Die bood gemeenten een werkbare systematiek, juridische duidelijkheid en continuïteit. Bovendien sloot het model aan bij het voorzieningenniveau dat voor de decentralisatie al bestond. 

Voor gemeenten was het dus logisch om daarop voort te bouwen. Dat was geen gebrek aan beleidsvisie. Integendeel. Voor een ingewikkelde regeling met grote gevolgen voor kinderen en ouders is het verstandig om niet zonder goede reden van een beproefde systematiek af te wijken.

Maar wat begint als een model, kan na verloop van tijd een standaard worden. En wanneer een standaard tientallen jaren wordt gebruikt, kan het onderscheid vervagen tussen wat wettelijk verplicht is en wat simpelweg de gebruikelijke manier van werken is geworden. Dat zien we ook bij het leerlingenvervoer.

Wat is wet en wat is vanzelfsprekend geworden?

Veel onderdelen van de huidige uitvoeringspraktijk voelen inmiddels volkomen logisch. Gemeenten kijken naar de afstand tot school, de leeftijd van de leerling, het type onderwijs en eventuele beperkingen. Vervolgens wordt bepaald welke vervoersvoorziening passend is en of er eigen bijdragen van toepassing zijn.

Maar niet iedere stap in die praktijk betekent automatisch dat de wet precies voorschrijft dat het op die manier moet. De vraag is:

Welke systematiek in onze verordening is daadwerkelijk wettelijk bepaald en welke is in de loop der jaren onderdeel geworden van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk?

Die vraag gaat verder dan de juridische uitleg van een verordening. Ze raakt aan de beleidsruimte die gemeenten in 1987 bewust hebben gekregen. Want beleidsvrijheid heeft pas betekenis als een gemeente zich ook daadwerkelijk afvraagt welke keuzes zij zelf wil maken.

Waarom die vraag juist nu terugkomt

Dat gemeenten het leerlingenvervoer opnieuw tegen het licht houden, staat niet op zichzelf. Binnen het sociaal domein wordt al langer nagedacht over de verhouding tussen de verantwoordelijkheid van inwoners en die van de overheid. 

Bij de Wmo, jeugdhulp en participatie zijn vragen over eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid en publieke ondersteuning inmiddels vertrouwde onderdelen van het beleidsdebat. Die ontwikkeling raakt ook het leerlingenvervoer. 

Lange tijd werd leerlingenvervoer vooral benaderd als een vervoersregeling. De uitvoering lag vaak bij de afdeling burgerzaken, die ook paspoorten en parkeerkaarten uitgeeft. De gemeente was in 1987 niet verantwoordelijk voor allerlei andere vormen van ondersteuning, zoals jeugdhulp, of functioneerde vooral als uitvoeringsorgaan voor gedetailleerd landelijk beleid, zoals bij de bijstand.

De centrale vraag over leerlingenvervoer bij de gemeente was daarom lange tijd vooral praktisch: welke voorziening is nodig om een leerling naar school te laten reizen. Nu komt daar steeds vaker een andere vraag voor in de plaats: Welke ondersteuning is in deze situatie eigenlijk passend? Dat lijkt een klein verschil, maar het verandert het perspectief.

Van vervoersvraag naar ondersteuningsvraag

Wanneer een gemeente alleen naar de vervoersvraag kijkt, begint de beoordeling bij praktische kenmerken. Hoe ver is de school? Kan de leerling zelfstandig reizen? Is aangepast vervoer nodig? 

Wanneer de gemeente begint bij de ondersteuningsvraag, komt eerst een andere kwestie aan bod. Wat mag redelijkerwijs van ouders worden verwacht en wanneer is publieke ondersteuning echt nodig?

Steeds vaker stelt de gemeente (ook) die ondersteuningsvraag. Dat is niet vreemd: leerlingenvervoer is inmiddels slecht één van de vele voorzieningen waarmee de gemeente inwoners helpt die iets niet helemaal zelf kunnen en waarvoor de wet de gemeenteraad veel ruimte geeft in het maken van eigen beleid.

Daarmee komt de ook grens tussen normale ouderlijke verantwoordelijkheid en publieke ondersteuning opnieuw centraal te staan. En in dat licht zien sommige onderliggende keuzes die in de modelverordening staan opeens niet meer zo heel vanzelfsprekend.

Leerlingenvervoer is nooit alleen een vervoersvraagstuk geweest. Het is ook een beleidsmatige keuze over de reikwijdte van publieke ondersteuning. En juist daar ligt de ruimte die gemeenten in 1987 hebben gekregen.

Moet taxivervoer wel voorliggend zijn op zelf brengen?

Kenmerkend aan de verordening in veel Nederlandse gemeenten is dat eerst wordt bepaald of er aanspraak is op aangepast vervoer (taxivervoer) en dat ouders die hiervoor in aanmerking komen, kunnen kiezen voor een kilometerbudget waarmee ze hun kind zelf met de auto kunnen brengen. Dat is een arrangement dat niet door de wet wordt vereist. 

De wet zegt op dit vlak enkel dat de leerling op passende wijze moet worden vervoerd, dat rekening moet worden gehouden met de redelijke inspanning van ouders, in het bijzonder voor leerlingen die door een beperking niet zelfstandig naar school kunnen reizen.

Waar ligt voor de gemeente de grens tussen wat normaal van ouders mag worden verwacht en wanneer publieke ondersteuning passend is? Dat is precies het soort afweging dat de wetgever in 1987 bij gemeenten heeft neergelegd. De modelverordening is niet de enige weg die naar Rome leidt.

Terug naar de oorspronkelijke beleidsvrijheid

De afgelopen jaren hebben steeds meer gemeenten een integrale verordening sociaal domein aangenomen. Omdat de manier waarop en de uitgangspunten waarbij er ondersteuning wordt geboden eigenlijk verrassend overeenkomstig is, of je nu kijkt naar jeugdhulp, participatie, Wmo, inburgering… of leerlingenvervoer.

Veel integrale verordeningen zijn begonnen met de Makkelijke Drie: de Wmo, Jeudwet en Participatiewet. Die wetten zijn kort na elkaar opgesteld en hebben alledrie dezelfde manier van kijken naar ondersteuning en naar de manier waarop de gemeente de behoefte vaststelt en voorzieningen regelt.

Een aantal gemeenten heeft inmiddels ook leerlingenvervoer toegevoegd. Daar heeft de VNG (nog) geen model voor gemaakt, wat de gemeente dwingt om zelf na te denken. Dan blijkt dat het aantal bepalingen in de wet waar je regeling aan moet voldoen best overzichtelijk is.

Die keuze leidt vanzelf tot nieuwe vragen en inzichten. Welke ondersteuning vinden we passend? Welke verantwoordelijkheid mogen we redelijkerwijs bij ouders leggen? En welke onderdelen van onze huidige regeling zijn gebaseerd op een bewuste gemeentelijke keuze, in plaats van op een werkwijze die in de loop der jaren vanzelfsprekend is geworden?

Dat zijn geen vragen die je beantwoordt door alleen de bestaande verordening opnieuw te bekijken. Ze vragen om een gesprek over de uitgangspunten van het beleid.

Niet voor niets heet het betreffende hoofdstuk in die verordeningen meestal “Vervoer naar school” in plaats van leerlingenvervoer. Het doel centraal, in plaats van het middel.

Misschien wordt het in het leerlingenvervoer nu pas 1987

Bijna veertig jaar geleden werd het leerlingenvervoer gedecentraliseerd. Gemeenten kregen verantwoordelijkheid en ruimte om zelf beleid te maken. De VNG-modelverordening heeft vervolgens jarenlang gezorgd voor duidelijkheid, continuïteit en een werkbare uitvoeringspraktijk. Dat heeft veel waarde gehad.

Maar juist doordat het model zo succesvol was, is de vraag naar de onderliggende beleidskeuzes misschien naar de achtergrond verdwenen. Nu gemeenten het sociaal domein steeds meer integraal benaderen, komt die vraag opnieuw naar voren.

Niet alleen: hoe voeren we het leerlingenvervoer uit? Maar vooral: Welke ondersteuning vinden wij als gemeente passend?

De bestuurlijke en financiële decentralisatie vond plaats in 1987. De inhoudelijke discussie over hoe gemeenten hun beleidsvrijheid daadwerkelijk willen benutten, lijkt nu pas echt op gang te komen.

Misschien wordt het in het leerlingenvervoer daarom nu pas 1987.

Vertrouwen op kennis sinds 1986

Geeft de verordening leerlingenvervoer in jouw gemeente uitdrukking aan hoe de gemeente inwoners wil ondersteunen bij vervoer naar school? Of is de redenering vooral “Wij moeten een verordening hebben voor onze wettelijke taken inzake leerlingenvervoer”?

Is jouw gemeente bezig met een heroriëntatie op het leerlingenvervoer? Forseti denkt graag mee over de beleidsmatige, juridische en uitvoeringsgerichte keuzes die daarbij komen kijken. Neem vrijblijvend contact op met collega Wytze Schouten via w.schouten@forseti.nl.